【财政局长谈绩效】唐兵：预算绩效管理效能提升的实践与思考——以安徽省淮南市为例

摘  要

加强预算绩效管理是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。安徽省淮南市深入贯彻落实全面实施预算绩效管理的决策部署，推动绩效管理“长效、高效、实效”，为经济社会高质量发展蓄势赋能。本文总结了淮南市预算绩效管理实践中的经验做法以及面临的挑战，提出进一步深化绩效管理的思路建议。

关键词   预算绩效管理  协同联动 零基预算

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“完善国有资本经营预算和绩效评价制度”“加强公共服务绩效管理”。《安徽省全面实施零基预算改革方案》要求“深化预算绩效管理。将绩效管理实质性嵌入预算编制、执行、监督全过程”。近年来，安徽省淮南市认真落实党中央、国务院关于预算绩效管理的决策部署，牢固树立零基预算理念，不断完善管理更加规范、程序更加顺畅、应用更加充分的预算绩效管理体系，持续推进各项工作向着“长效、高效、实效”目标迈进，为全市财政高质量发展蓄势赋能。

一、淮南市推进预算绩效管理的主要做法

（一）打牢基础，构建绩效管理“长效”机制

1.下好“先手棋”，全局谋划建体系。一是系统搭建绩效管理制度体系，实现工作“有章可循”。淮南市财政局紧跟安徽省预算绩效管理改革步伐，在《淮南市市级预算绩效管理暂行办法》的基础上，又先后印发《淮南市市级部门预算绩效目标管理暂行办法》《淮南市市级部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《淮南市市级预算绩效管理结果应用暂行办法》等规范性文件，形成综合性制度、专项管理办法和业务操作规范相结合的立体化制度体系，为全市预算绩效管理制度化、规范化、科学化推进提供有效的“行动指南”。二是建立健全绩效指标标准体系，实现目标“长效管理”。淮南市财政局将绩效指标和标准体系建设及落地应用作为推进预算绩效管理工作的着力点，以相关政策法规、部门职责、战略规划等为依据设定指标和标准，并与基本公共服务标准和其他现有标准充分衔接，实现绩效目标编制“有据可依、有尺可量”。逐年开展绩效指标标准体系的分析利用和动态更新，实现绩效信息横向可比较、纵向可追溯。目前，已建成的分行业分领域分层级指标库涵盖16个行业领域、82个行业类别、306个资金用途、5711条具体指标。

2.打好“组合拳”，多方联动齐推进。一是协同人大监督，齐抓共管提高质效。淮南市全面落实新时代财政监管新要求，人大监督与绩效管理协同联动。预算编制审查环节，评审专家对绩效目标同步开展审核，经过两轮反馈修改，绩效目标随部门预算同步批复。绩效评价环节，对于财政重点评价项目选取，主动征求市人大意见，重点关注重大政策是否落地实施、民生保障项目是否落实到位、政府投资项目是否发挥效益、以往评价发现的问题是否整改纠偏，真正实现“财政评价+人大监督”融合，推动人大预算审查监督从程序性向实质性转变。二是协同审计监督，横向贯通凝聚合力。淮南市财政局、淮南市审计局联合印发《关于建立全面实施预算绩效管理工作协调联动机制的通知》，严格落实相关举措，实现预算绩效管理和审计监督信息共享、工作共推、成果共用。2023年，淮南市财政局与审计局共商绩效评价项目8个，将预算执行情况审计和相关专项审计作为参考依据，找准评价项目切入点，使财政绩效评价与重点审计项目有效结合、形成互补，凝聚工作合力。同时，对人大监督、审计监督、财政监督和绩效管理中发现的共性问题，相关部门协同开展联合研判、贯通协作，制定落实应对措施，实现“监督一家、规范一片”的乘数效应。

3.练好“基本功”，内育外引共发力。一是树牢理念、加强培训，打造绩效管理人才队伍。通过业务培训、基层调研、现场督导、跟班实践等多种形式，系统提升财政部门和预算单位的绩效管理水平。淮南市财政局先后组织市县财政部门及市直单位财务人员积极参加省级各类培训（全面实施预算绩效管理政策解析与操作实务12期、省级财政重点项目绩效评价方案审查会3期、成本绩效分析试点业务培训等）；邀请浙江大学、中央财经大学等知名高校教授和省财政厅绩效专家开展集中授课，累计培训超过600人次；针对预算绩效管理“三全”体系建设情况开展专题调研，形成研究报告3篇；组织预算单位财务人员参与绩效目标审核、绩效重点评价实施过程，跟班学习提升业务能力。二是积极培育、规范指导，招引中介机构专业力量。淮南市财政局出台《淮南市市级委托第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》，引导规范中介机构有序参与绩效管理，依法依规进行执业监督。建立中介机构绩效评价质量考核机制，组织业务科室对当年财政重点评价报告进行质量把控，考核结果与中介服务费用挂钩，并作为以后年度选择中介机构的重要依据。通过压实第三方机构“挖真问题、找真药方”的责任，遴选一批“专业机构”“精干队伍”，充分发挥专业力量对绩效管理的智力支撑作用。

（二）精细管理，推动绩效工作“高效”实施

1.“严”字当头，做实绩效管理各项工作。一是严抓绩效目标。淮南市压实预算单位主体责任，突出目标导向，实现部门整体和政策、项目支出绩效目标全面编制、全面审核、全面批复，为后续开展绩效监控、绩效评价奠定基础。2024年，市本级1335个项目和79个部门整体支出全部编制绩效目标，绩效科、业务科室、预算单位三方联审重点项目187个，反馈修改建议466条。二是严格事前评估。淮南市以《淮南市市级政策和项目事前绩效评估管理暂行办法》为依据，新增500万元以上的重大政策和项目严格开展立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性等事前绩效评估，作为预算安排的重要参考。近年来，淮南市财政局先后组织开展了淮河岸线环境综合整治工程、城市视频监控（平安淮南）二期工程、公共资源交易平台升级、城市地震活动断层探测、煤化工产业园配套基础设施、职业年金投资运营前实账利息等项目的事前绩效评估，涉及财政资金9.54亿元。三是严密事中监控。坚持集中监控和重点监控相结合，依托一体化系统，预算部门对整体支出和项目支出进行全面监控，财政部门组织开展重点监控，从绩效目标实现程度和预算执行进度两个维度，对项目管理、资金使用和目标完成等情况跟踪问效，及时反馈问题、督促整改纠偏，确保绩效目标如期实现。近年来，重点监控项目累计1077个，覆盖财政资金89.67亿元，反馈整改问题162个。

2.“精”字为要，提高绩效评价工作质效。一是“精选”评价项目。以年度预算安排为基础，淮南市财政局在涉及面广、影响力大、社会关注度高、资金规模较大的支出项目中，经业务科室推荐形成一级项目库；以覆盖四本预算、政府购买服务、政府债券项目等重点领域为重点，经预算科、支出科室会商形成二级项目库；坚持问题导向，结合人大审查、审计监督等信息，形成三级项目库，进而确定评价对象。近年来，淮南市财政局组织开展财政重点评价项目111个，覆盖财政资金72.39亿元，其中债券项目资金2.16亿元，产业政策资金1.76亿元，特定类型项目资金68.47亿元。二是“精心”组织部署。淮南市财政局在制定方案方面，明确评价内容、完成时限、结果应用和信息公开等具体要求，规范建立评价指标体系，重点反映绩效目标设置、预算执行完成度、产出效益等内容，注重评价实效；在遴选中介方面，注重发挥委托合同约束作用，压实第三方机构及“主评人”责任，保证评价工作专业性、独立性、客观性；在协同机制方面，绩效科牵头组织，业务科室、被评价单位、第三方机构全程参与，明确各方职责，发挥各自优势，高质量完成评价工作。三是“精准”发现问题。在全面掌握项目信息的基础上，淮南市财政局经过数据梳理、指标分析、问题提炼等步骤，准确发现影响项目绩效的核心症结，形成反馈问题清单。近年来，财政重点评价发现各类问题387个，提出政策完善类建议59条、资金使用类143条、项目管理类185条。

3.“新”字着力，挖掘绩效管理潜力空间。一是实施支出政策绩效管理。淮南市落实零基预算改革要求，通过实施政策类资金绩效评价，清理已到期、阶段性和一次性政策，整合效益低下类政策，避免“碎片化”和交叉重叠，提高政策精准度和有效性。通过政策全生命周期绩效监控，及时掌握支出政策实施效果，对偏离绩效目标的政策予以调整，纠偏资金投向、改进项目管理，实现政策、项目绩效管理一体化和绩效评价有效衔接。近年来，淮南市财政局先后对科技创新发展、商贸发展专项、旅游发展资金、支持产业发展等10余项政策进行跟踪问效。二是开展部门整体支出绩效管理。聚焦部门主责主业，对部门履职尽责情况、重点项目实施情况、年度任务完成情况等开展全方位绩效管理，资金范围由项目支出延伸至基本支出，由财政拨款扩展至自有收入，设置落实过紧日子、一般性支出压减、“三公”经费管理使用等“时令”指标。每年在预算单位自评基础上，选取2—3家市直部门作为重点绩效管理对象。三是探索开展成本预算绩效管理。淮南市以“餐厨垃圾收集处置”成本绩效分析为试点，以点带面，加快构建全市成本预算绩效管理体系。通过强化成本合理性研判，解析全流程成本构成，实现成本精准核算、预算精细管理，促进公共服务标准、成本定额标准和财政支出标准协调统一，推动财政资金降本增效、财政支出结构优化、财政管理改进提升。经测算，餐厨垃圾处理补贴标准较申请价格压减36.8%。

（三）结果导向，确保绩效管理取得“实效”

1.校准目标管理之弦，硬化考核约束。一是找准标尺，有的放矢。淮南市紧盯省财政厅工作要求，对照安徽省市级预算绩效管理工作考核评分表，全面详实收集整理市县两级财政部门及市直部门工作资料，锚定考核目标、主动寻标对标、补齐短板不足，有效避免贯彻执行“偏差”，切实做到声调合拍、步调一致，使淮南市财政预算绩效管理工作连续3年位居全省前列。二是考核驱动，激发效能。淮南市将预算绩效管理情况纳入市政府目标管理绩效考核范围，制定方案，明确要求，设置标准，督促市直预算单位和县区财政部门切实扛起主体责任，推动工作落地落实，有效发挥目标考核“指挥棒”作用。近年来，淮南市财政局严格落实激励约束机制，累计发送考核情况通报5次。

2.绷紧结果应用之弦，实现闭环管理。一是落实评价结果反馈整改机制。淮南市坚持问题导向和结果导向，推动绩效评价结果“真应用”。针对绩效评价反馈的问题和建议，统一制定评价结果反馈意见书，逐条明确整改目标、措施、时限、责任单位或个人，下达相关单位进行整改，确保建议有回应、问题有对策、整改有效果，充分发挥“以评促管”效能，形成反馈、整改、提升的良性循环。2021年以来，淮南市财政局制定财政支出绩效评价结果反馈意见书共计161份，提出具体问题和意见563条。二是落实评价结果与预算安排挂钩机制。淮南市坚持将事前评估结论和事后评价结果与预算安排挂钩，结合项目刚性、合同约定等因素，对评价结果不同等级的项目，分类管理，分项施策。对评价等级为“优”的项目，优先安排；对一次性项目在绩效评价达到预期目标和实施效果后，动态调整，及时退出；对民生工程、发放类等项目，在不压减资金、充分保障投入的情况下，督促预算单位加强项目管理，提升绩效水平；对未实行政府采购的项目，按当年政府采购节约率压减项目预算；对未实施的项目下一年度不再安排。2021—2023年，财政重点评价项目绩效结果运用涉及资金14.3亿元，其中与预算挂钩核减资金1.5亿元。三是落实评价结果公开报告机制。市级财政随政府预算、决算同步公开重点项目绩效目标、绩效评价报告，预算单位随部门预算、决算同步公开项目支出绩效目标、单位自评和部门评价结果。每年定期向市人大报送重点项目绩效目标、重点绩效评价报告和年度预算绩效管理工作情况，充分接受人大及社会监督，营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围。2024年，通过政府门户网站向社会公开重点项目绩效目标71份、重点绩效评价报告23个。

二、当前预算绩效管理面临的挑战

近年来，淮南市预算绩效管理工作取得了显著成效，在提升财政资金使用效率、优化资源配置以及增强政府效能方面发挥了积极作用，但相较于预算绩效管理工作在财税体制改革和服务国家治理现代化中的功能定位和价值要求，仍存在一些不足，面临一些挑战。

（一）预算单位主体责任尚未压实

一是部分预算单位对绩效管理的认识模糊、重视不够，将绩效工作视为额外负担，在绩效管理工作中缺乏积极性和主动性，存在被动应付的现象。二是绩效管理与预算管理“两张皮”现象仍然存在，绩效目标设置流于形式，目标虚化，不够科学、合理和完整；绩效监控“走过场”，未实质性起到纠偏作用；绩效自评和部门评价结果失真，未能客观呈现资金使用效果等。三是预算单位内部缺乏绩效评价协调机制，绩效管理工作往往只由财务人员承担，而财务人员对项目绩效指标的基础数据和信息掌握不全面，特别是对项目“业务属性”方面的指标了解不够，一定程度上影响了绩效管理工作的实际效果。

（二）预算绩效管理基础仍有短板

一是分行业分领域指标体系建设仍需发力。目前，各级财政部门和预算部门均在构建各类指标体系，但核心指标精准性、可衡量性还不够，标准化水平较低，动态调整机制也未能落实，指标库实用性方面打折扣。二是专业人才短缺，业务能力不足。一方面，财政部门和预算单位受制于人员编制、专业背景等因素，普遍缺少专业的绩效管理人才；另一方面，第三方机构执业质量良莠不齐，部分从业人员对被评价政策和项目了解有限，仓促上阵，对问题把握不到位、不准确，报告质量不高、泛泛而谈，缺乏对问题的深入分析和具体建议，难以提供有价值的参考建议，制约了评价结果的应用效果。

（三）绩效管理结果应用还有空间

一是绩效结果与预算安排和政策调整挂钩的长效机制落实不够有力，人情因素的主观原因和评价质量的客观原因不同程度存在。二是当前预算绩效管理工作仍以事后评价为主，其结果应用较为滞后，对已形成支出的低效无效资金往往“于事无补”，特别是对一次性或者阶段性项目，评价结果应用显得“无能为力”。三是绩效评价结果应用追踪机制尚不健全，评价结果和意见反馈至相关单位后，问题整改落实实效缺少有力监督，评价工作“虎头蛇尾”，往年评价中多次提及的问题在后续工作中依然反复出现。

三、进一步提升绩效管理质效的思路

在当前财政紧平衡的背景下，把每一分钱都花在“刀刃”上尤为关键，淮南市预算绩效管理工作将进一步聚焦当前存在的问题与短板，不断探索和创新，更好地发挥预算绩效管理作用。

（一）筑牢基础，补强“全链条”

一是用好考核“指挥棒”，凝聚预算绩效管理协同推进合力。一方面，将绩效管理与综合考核紧密衔接，严肃开展预算绩效管理考核问责；另一方面，财政部门协同配合预算部门结合其自身实际，优化部门预算绩效管理全流程，促进部门业财融合，激发部门优化资源配置、提升资金使用绩效的积极性，形成“反馈+整改+提升”的良性闭环，织密织牢绩效管理“一张网”，实现财政事业和部门发展双赢共赢。二是持续完善绩效指标库，建立动态调整机制。进一步梳理绩效指标和标准内容，删除不适用指标，拓展指标覆盖行业领域，推动绩效指标和标准体系与基本公共服务标准、预算支出标准等衔接匹配，进一步健全分行业、分领域、分层次的高质量预算绩效指标库，强化指标库的约束和指导作用，将绩效目标管理由“填空题”变成“选择题”，更好地解决预算单位绩效目标“不会编、不好编、编不准”的问题。三是多措并举提高第三方机构工作质量。机构遴选上，充分考察机构背景、规模，具有宏观经济、财政、项目管理等专业教育背景的人员数量，预算绩效管理从业经验等，选取管理规范、专业能力突出、从业经验丰富的第三方机构参与绩效管理工作，充分发挥第三方机构智力资源和研究能力；质量把控上，从项目入户、评价方案、评价指标体系搭建、现场评价，到报告撰写、与被评价单位沟通，各个环节全程参与，严格把控实施方案、评价指标、报告撰写的质量。

（二）聚焦重点，发力“紧要处”

一是聚焦重大决策部署和重点任务落实。更广泛地开展重大政策、项目事前评估工作，从源头上严格立项管理，把好财政资金第一道关；通过绩效监控发现预算执行中的偏差和漏洞，及时反馈、督促整改、纠偏止损，促进绩效目标如期实现；开展重点评价，做到“动真格、见真章”，提出政策优化、体制机制方面切实可行的建议。通过绩效管理工作帮助解决政策不精准、不落地、效果不好的问题，当好领导决策的参谋助手。二是探索开展成本绩效分析。梳理公共服务领域成本构成相对稳定、支出标准有迹可循的项目，结合近几年全市项目实施情况深化开展成本绩效分析工作，促进预算部门单位将过紧日子要求落到实处，推动财政资金降本增效。三是结合零基预算改革一体推进。运用零基预算理念，清理交叉重复、实施效果差或已到期政策，打破支出固化僵化格局，健全应保尽保、该省尽省、有保有压、讲求绩效的预算分配机制，推动部门提升预算管理水平，提高财政资金绩效，增强对党委政府重大决策部署和部门履职的保障能力。

（三）提质增效，谋求“新突破”

一是将绩效评价质量提升作为“小切口”，延展绩效管理深度。通过方案联审、报告会审等方式，围绕方案合理性、可行性、报告内容完整性、指标设计严谨性、文本规范性及问题建议准确性等方面展开分析讨论，确保评估评价成果言之有物、言之有据、言之有理，做到“问题落在点子上、建议建在实在处”，以报告提质“小切口”推动财政资金效益“大跃升”。二是深入落实预算绩效管理一体化要求，拓宽服务广度。推动绩效管理融入预算管理全过程，延伸到所有资金使用终端。在预算申请、预算编制、预算执行、决算公开等预算管理环节全面抓实绩效评估、预算评审、绩效目标审核、绩效运行监控、绩效评价及结果运用等绩效管理工作，及时研判分析，形成解决方案，为预算绩效管理工作部署推进提供支撑，推动全市预算绩效管理工作长效化、高效化、实效化。

（作者单位：安徽省淮南市财政局）