曹堂哲 杨威：以“大评审”机制深化零基预算改革

本文由中央财经大学曹堂哲教授及其团队撰写。文章指出，在零基预算背景下预算评审至关重要，“大评审”作为一种系统集成理念意义非凡。同时剖析了我国现有评审体系存在的不足，提出可借鉴英美经验，通过强化“大评审”观念，从强化统筹整合、纵向贯通管理、夯实成本基线、以评促改提质四个维度健全“大评审”体系，进而提升财政管理水平。

——堂哲绩效工作室摘编

在零基预算和财政科学管理的要求之下，预算评审已成为介于资源申请和资源分配之间、实现预算资源保护职能的关键环节。“大评审”从预算资源申请、资源批准、资源保护三要素理论出发，将所有“资源保护”的工具、技术和方法 统称为“大评审”，相较于“大评审”的要求，我国评审体系仍面临着碎片化、形式化、缺乏系统集成、统筹协调等问题。借鉴国内中央部门零基预算改革试点和国外支出审查体系的优秀经验，下一步应强化“大评审”系统集成，健全大评审体系，推动零基预算落地生根，提升财政科学管理水平。

引言

自党的二十届三中全会提出“深化零基预算”以来，零基预算在全国各地引起广泛关注并加快落地实施。2024年财政部选取16个中央部门开展零基预 算改革试点，并在年底印发了《关于开展地方财 政科学管理试点工作的通知》，推动包括零基预算改革在内的十一项改革任务。2025年，政府工作报告要求“开展中央部门零基预算改革试点 , 支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。

零基预算是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数 , 而是结合实际需求和财力状况 , 对各项支出逐项审核后 , 按照轻重缓急安排支出的预算编制方法。从国内外实践来看，零基预算更多体现为运用其理念完善预算管理，并不是全部从零开始编制预算。与西方的技术导向不同，我国的零基预算改革更适合使用“恒星 - 行星模型”来概括，即“打破支出固化僵化格局、逐项审查支出、从实际需要和财力出发、按照轻重缓急安排预算” 的零基理念作为星系的“恒星”，具有强大的吸引力，吸引和集成规划预算、统筹预算、成本预算和绩效预算等多颗“行星”。这些“行星”具有自身的运转逻辑，同时它们又支撑和服务于零基预算，最终这一整套“运行系统”完善了预算管理和财政科学管理。

实践表明，我国的零基预算是一个“全方位、全过程、全成本、全绩效”的体系，即在政府预算、财政支出政策、部门预算和项目等层面综合运用规划预算、成本预算、绩效预算等预算管理工具，以“破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准”为目标性路径，实现预算总额控制、预 算配置效率和运营效率提升的目的。零基预算的关键环节和重要内容是对预算支出进行逐项审查和科学合理测算预算规模，这对绩效目标审核、事前绩效评估、绩效评价、预算评审、支出标准体系等工作提出了新的要求：即需要在“大评审” 的理念基础上，将上述评估、评价和评审手段综合集成，开展综合性支出审查，服务于零基预算编审和全过程管理。

“大评审”的概念界定

“大评审”从希克（Schick）提出的预算资源申请、资源批准、资源保护三要素理论出发，将所有“资源保护”的工具、技术和方法统称为“大评审”，资源保护的主要功能是对各支出机构的预算要求进行评估和筛选 , 同意某些预算要求而拒绝另一些预算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请。“大评审” 是一种系统集成的预算评审理念，即将预算评审作为介于资源申请和资源分配之间的资源保护职能的实现方式，通过事前绩效评估、绩效评价、项目清理整合、支出标准审核、成本效益分析等评估、评价、评议、审查和论证活动，完善资源申请和资源分配的共同“对话”规则，削平预算申请和预算分配之间的信息不对称，为预算编审提供技术支撑，推动实现财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化，提升财政科学管理水平。简而言之，“大评审”是现代预算管理中资源申请和资源批准双方的连接纽带，是现代预算管理的定量基础和技术支撑，是现代预算制度框架下实现资源保护职能的重要制度安排。实践中“大评审”包含了绩效目标审核、事前绩效评估、成本预算绩效分析、支出标准审核、绩效评价等预算管理活动，是实践中称为“预算绩效管理”“预算编审、评审、测算”“支出标准建设”等工作的系统集成。正如《预算评审管理暂行办法》（财预〔2023〕95 号）指出的那样：“预算评审是指各级财政部门对部门预算项目资金需求、支出标准等开展的评审活动，为预算编制、预算绩效管理 等提供技术支撑。”评审活动的形式和技术支撑具有很强的延展性，介于预算申请和预算分配之间的评估、评价、评议、审查和论证活动都可以纳入预算评审的概念范畴。

国内外“大评审”的实践比较

中央部门零基预算改革试点的实施过程分为  “一上”部门申报、部门零基预算评审后“一下” 和“二上”部门重新细化和规范部门预算管理等过程。其中部门零基预算改革的抓手就是“部门  零基预算评审”，主要工作包括：一是重构部门预算支出结构，实现项目和职能匹配。核实部门职能、机构和编制等基础信息，梳理近三年部门收支规模、结构，部门落实重大工作任务和履职核心职能情况等，以职能目标为导向，按“职责 -  目标 - 任务 - 项目 - 经费”逻辑逐级梳理预算项目，打破部门壁垒，进行同类合并与简化，实现“多  坑变一坑、多坑并一坑”。二是对部门支出规划内的二级项目进行“大评审”。围绕预算支出项目“该不该做、怎么做和花多少钱”三个核心问题，以预算支出为重点，核实真实任务需求，重新测算支出的合理性、经济性、必要性和可行性， 以压减非必要支出、优化预算安排为导向，提高资金配置效率和使用效益。对新增项目进行事前绩效评估和预算评审，核定合理预算规模，对存量项目开展绩效评价，结合评价结果及时调整预算安排；并推动重点项目绩效报人大常委会监督。三是支出标准体系建设。在完善部门基本支出标准基础之上，全面推进项目支出标准建设，原则上每个试点部门项目的预算编制均应以支出标准作为依据。鼓励各部门进行内部标准建设，成熟的提升为财政标准。四是分类保障、严格预算约束和规范管理。强化预算刚性，大事要事类项目不得突破总额，结余资金按规定收回；日常履职类项目在核定的预算限额内可合理调剂预算，新增任务不增支，优化结转结余管理，不以执行进度为考核指标，倒逼部门从“被动花钱”转向“主动控效”，增强部门主体责任；梳理各单位基本支出情况，重点梳理公益二类或暂未分类事业单位经费保障情况，为后续基本支出的改革提供数据支撑。

总的来说，我国部门零基预算评审将预算评审从单项评审（单个项目、专项和财政支出政策） 拓展到部门整体的综合性支出审查，通过综合运 用部门职责梳理、项目清理与分类保障、绩效目标审核、事前评估、绩效评价和支出标准审核等评审手段，建立部门预算职责 - 任务 - 项目 - 资 金之间的关联关系，实现部门职责与项目的匹配 对应，强化预算安排的绩效导向，完善支出标准，实现破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准，提高部门预算科学管理水平。

“大评审”的理念在OECD国家得到了广泛的应用。20 世纪 90 年代以来，英国建立了以支出审查 (spending review) 为核心的中期预算框架，其主要内容包括：一是明确政府目标和优先事项。列出三年审查期或者更长时间段内政府目标、优先事项、任务措施、支出计划和公共服务协议的关键衡量指标等内容。二是依据宏观经济形势与政府优先事项，为各部门设定未来3至4年的收支计划，其中包括每个部门的管理支出总额，管理支出总额又分为部门预算的支出限额和年度管理支出。三是部门审查和跨部门审查，一般包括部门目的与目标、实现行动的各项举措、衡量指标和支出计划等内容。支出审查包括综合性审查与一般性审查，程序上分为部门编制、财政部评估与协商发布三个阶段，最终形成单部门计划。 近年来，英国的支出审查呈现出强化成本测算、关注社会公平和跨部门协同治理的新趋势。

美国预算绩效管理经历了从“绩效评价”到“绩 效预算”，再到“循证决策”的演变。其管理工具由最初的项目评级（PART 工具），到政府议程完成进度追踪，再到战略、预算与绩效整合的发展。战略审查（Strategic Review）已成为推动美国联邦 政府预算绩效管理的关键，其工作内容主要包括以下几个方面：首先，联邦政府需明确未来四年政府议程中的战略对象或目标，作为跨部门优先事项（CAP）和各机构战略计划（ASP）统筹协调与资源配置的核心依据；在此基础上，预算进一步细化，分配至联邦政府绩效计划（FGPP）和机构绩效计划（APP）所对应的具体项目或政策；随后，围绕每项绩效目标设定明确的“里程碑”和 “评估标准”，开展年度进展回顾和年度战略审查，系统评估预算的拨付、配置、执行及其所带来的实际成效；年度进展回顾有助于管理和预算办公室（OMB）与各联邦机构协商绩效改进的优先顺序， 年度战略审查又是总体战略审查的依据。

从英美经验来看，均建立了以中长期战略目标为导向的评审体系，强调跨部门协同评审，突出成本测算与绩效指标体系建设，不仅关注项目的评审，也关注政策本身的目标、路径与成本效益之间的匹配关系，为我国“大评审”体系优化提供了有益借鉴。

健全“大评审”的对策建议

与零基预算要求的“大评审”理念相比，我国目前预算管理的资源保护职能发挥还存在资源 保护职能的“碎片化”，“评用脱节”等问题。针对这些问题，下一步，应强化“大评审”观念，系统推进大评审体系的构建与推广，助力实现财 政管理的科学化、规范化、精细化。

第一，强化统筹整合。将零基预算理念作为各项预算管理工具协同运转的整合平台，处理好零基预算与预算绩效管理、支出标准建设、预算评审、项目库管理等手段之间的关系， 统筹部署、协同推进，明确各自功能定位与衔接路径，打通工具之间的协同链条，推动财政管理理念由“多点并行”向“统筹融合”转变，夯实“大评审”  体系运行的理念基础和制度根基，完善零基预算理念引领下的“大评审”工作体系，完善“综合审查” 机制，真正成为财政资源保护的“守门人”。

第二，纵向贯通管理。传统的绩效管理工作往往沿着“事前—事中—事后”的时间轴推进，与零基预算编制在特定时间段要求提供全面的绩效信息的要求不完全吻合。未来应以项目库为基础管理单元，对每一个项目标记新增、执行、到期、 评估、延续、退出等运行状态，据此选用匹配的绩效管理方式（如事前评估、重点评价、过程监控等），实现绩效管理与项目生命周期的深度融合。各类绩效结果也要反哺预算编制、项目调整、政策修正，形成零基预算的闭环机制。

第三，夯实成本基线。完善支出标准与成本预算绩效管理体系建设，为大评审提供可执行、可量化的“基准线”。统筹成本预算绩效分析和重点绩效评价，重点选择公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准不完善的项目；支出标准老旧过时的项目；定额补助测算依据不充分的项目；同类事项预算编报标准统一的项目等开展成本预算绩效分析，通过“明服务、核成本、评绩效、出标准、调机制、促管理”的分析过程，实现“打开成本看业务，优化业务促管理，提升管 理促改革”，以部门重点项目成本绩效分析为抓手，健全部门预算项目绩效目标指标体系和支出标准体系。

第四，以评促改提质。将评审结果实质性应用于预算管理流程，强化二者关联。将“大评审” 作为部门开展零基预算编制的制度规范与实践指引。通过实施部门零基预算评审，强化“以评促建、以审促改”，规范部门预算申报行为，提升预算编制的规范性、合理性和科学性。将“大评审” 结果作为预算安排的重要参考，推动财政部门以发展规划和绩效目标为导向合理配置预算资源，依托成本测算、支出标准等手段，科学界定支出规模，提高资金使用效率，增强预算管理的前瞻性和精准性。通过“大评审”系统梳理部门预算项目的政策依据和立项合法性，健全制度规则体系，推动预算管理法治化；通过优化支出结构、完善绩效目标与标准，推进预算管理科学化与标准化；通过细化项目文本模板、健全管理制度，全面提升预算管理的制度化、规范化水平，为财政管理现代化夯实基础。

来源：曹堂哲 杨威.以“大评审”机制深化零基预算改革【J】.《财政评审》2025年第3期