【智汇】逐层进行财政支出总额绩效评价的思考

   2018年9月，中共中央、国务院发布了关于全面实施预算绩效管理的意见，要求构建全方位预算绩效管理格局，将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。这意味着把财政支出绩效评价上移到宏观层面并列为深化预算绩效管理改革的突破口。这是与社会公众意愿高度契合的一项重大改革举措，因为公众迫切希望了解财政支出究竟形成了多少为社会所需的公共产品总产出以及资金耗费情况。

        财政支出总额绩效评价所要反映的是财政支出总量形成的公共产品总量和结构及其对经济社会产生的影响状况，是财政支出宏观绩效的集中表现。可以说，开展财政支出总额绩效评价就是衡量财政支出宏观目标的实现程度，是上移财政支出绩效评价层次的关键举措。

        需要指出的是，为确保财政支出总额绩效评价有序推进，必须做好基础工作，包括在合理界定评价内容的基础上，设立绩效指标体系，实现评价结果应用。

        逐层进行财政支出总额绩效评价的主要内容

        财政支出总额是财政支出的汇总数。依据现行预算管理制度，可把财政支出总额划分为财政总支出、各类预算支出总额、行业支出总额三个层次。其中：财政总支出指“四本预算”支出总额之和；各类预算支出总额指“四本预算”各自的支出总额，如一般公共预算支出总额、政府性基金预算支出总额；行业支出总额指财政用于经济社会发展各个行业的支出总额，如教育支出、科技支出、农业支出、卫生健康支出等。每个层次的财政支出总额数据都可由多种支出分类方法汇总得出。比如，全国一般公共预算支出总额，既可按财政管理层级汇总得出，也可按财政支出功能分类汇总得出。前者是中央、省、市、县、乡五级政府财政支出合计数，后者是国家机构履行国防、外交，教科文卫等职能发生的财政支出合计数。依照不同的支出分类汇总支出总额源于不同的支出管理需要。依照财政管理层级汇总支出总额，可通过了解财政支出的各级政府分布结构对各级政府财力与事权相匹配的实现程度作出判断；依照财政支出功能分类汇总支出总额，可通过了解财政支出与各项政府职能履行的对应情况，进而对各项政府职能履行中财力与事权的匹配程度作出判断。

财政支出总额绩效评价所要解决的问题是对财政支出总额形成的产出和效益状况作出判断。其中，产出是指财政支出        总额形成的公共产品数量，效益则是指这些公共产品的生产和消费对经济社会发展及自然资源环境带来的影响。比如：教育支出产出是一定数量的各类学校毕业生，效益则体现为资金耗费相应产生的就业、消费、投资等带动量。绩效评价就是要对这些产出和效益的合理性、合规性和经济性作出判定。既然财政支出总额是汇总数，其对应的势必为一个公共产品线。所以，财政支出总额绩效评价是对一组公共产品进行绩效评价。仍以教育支出为例，国家提供的教育类公共产品包括普通教育、职业教育、留学教育、特殊教育、进修及培训等多种教育公共产品。教育支出总额就是这些公共产品支出的汇总数，教育支出总额绩效评价则是这些公共产品支出绩效评价的综合。由此可以得出结论认为，财政支出总额绩效评价具体表现为逐层展开的支出绩效评价。

        那么，如何实施逐层评价？首先必须解决支出类别划分问题，这是确定各层次支出绩效评价对象的基本依据。财政支出功能分类是按国家职能细分结构作出的，逐层展开财政支出总额绩效评价，恰好可以依据财政支出功能分类进行。我国的财政支出功能分类科目设置情况是对照国家主要职能，把财政支出分为一般公共服务，国防、外交、公共安全、科学技术、社会保障和就业等大类，类下又设款反映该类国家职能具体提供的各种公共产品支出，款下再设项反映该款涉及的细化公共产品支出。比如，教育支出为类级支出，下设教育管理事务、普通教育、特殊教育等10款，每款又下设若干项。显然，财政支出功能分类实际上是国家提供的各类公共产品及其所属公共产品线上各种公共产品的资金配置表。财政支出总额绩效评价完全可以依据表中数据逐层展开。仍以教育为例：评价教育支出总额绩效，可先对各款支出进行评价如评价普通教育，进行款级支出评价时先对项级支出进行评价如评价普通教育时先对学前教育、小学教育等进行评价，依次类推，最后综合各款支出绩效评价形成教育支出总额绩效评价。概言之，依据财政支出功能分类逐层进行财政支出总额绩效评价是一个层层递进的过程。财政总支出绩效评价是各类支出总额绩效评价的综合体，各类支出总额绩效评价则是各款支出总额及其下属项级支出总额绩效评价的综合体。显然，财政总支出绩效评价的基础是项级支出总额绩效评价。

        我国现行财政支出功能分类的框架是，按经济社会发展行业来划分支出大类后，按照各行业提供的公共产品种类设置款级科目，再按照公共产品种类包含的公共产品品种设置项级科目。由于设置了行业科目，这意味着可以获得支出绩效评价相关数据，并对经济社会各行业的财政支出总额绩效进行评价。具体讲，可按支出功能分类划分的教育、科技、交通运输等支出大类分别评价对应行业的财政支出总额绩效。在此基础上，可进行财政总支出绩效评价。

        财政支出总额绩效评价的指标选取

        财政支出总额绩效评价有其特定重点和视角。财政支出总额绩效评价核心是评价支出政策落实情况和支出宏观效应，各个层次的财政支出总额绩效评价指标选取自然要围绕这两方面进行。

        从支出政策落实角度涉及的财政支出总额绩效评价指标，侧重反映支出总额落实法律法规、国家规划和重大战略以及当期宏观调控政策等要求的实现程度，主要可选取支出强度、支出结构等类指标。从支出宏观效应角度设立的指标，侧重反映支出总额对经济社会发展主要宏观变量的影响程度，主要可选取测定支出对经济社会发展各侧面及其各行业干扰度类的指标。由于财政支出总额绩效在很大程度上体现的是国家意志和全体人民的共同利益，这两大类指标选取的主要依据应是国家的基本制度安排和宏观政策取向，如法律法规、政府规划、重大战略部署、重大改革举措、宏观调控政策等，有些具体法律或政策要求可直接转化为评价指标，比如法定支出要求。

        由于财政支出总额分为财政总支出、分类预算支出总额和行业支出总额三个层次，财政支出总额绩效评价指标也要相应按这三个层次分别选取。

        财政总支出和各类预算支出总额绩效评价主要反映财政支出总量与国家大政方针和主要宏观变量之间的关系，可选取财政总支出占GDP比重、财政赤字率以及赤字增长率、支出功能分类结构、支出经济增长贡献率、支出投资增长贡献率、支出消费增长贡献率等指标来具体展开。其中财政总支出占GDP比重、财政赤字率以及赤字增长率等指标反映的是总支出强度。财政总支出占GDP比重是这类指标中最为关键的一项，因为这一指标值的高低显现的是国家职能履行在一定时间内占用了多少资源，是国家职能强弱的具体体现。同时，对比这一指标值的时间变动势态可看出宏观政策取向和力度的变化。比如二战后西欧、北欧国家财政总支出占GDP比重不断上升，表明强化国家职能、构建福利国家的意图，也就是国家强化社会资源统筹使用能力的过程。再如，我国“四本预算”支出总额占GDP比重突破40%是积极的财政政策不断加力的重要表现。财政赤字率及赤字增长率实质上反映的是财政支出增长的边际强度。近年来，在财政收入增长率大幅下调的情况下，一般公共预算支出年均增长率能保持在8%左右，其重要支撑力量之一是持续扩大的赤字规模。2009—2023年，赤字额从9500亿元逐步攀升至3.88万亿元，有力拉动支出增长。还应指出，赤字增长率表明赤字边际强弱，更能反映赤字强度。

        支出的经济增长贡献率、投资增长贡献率、消费增长贡献等指标反映的是支出与主要宏观经济变量之间的关系，且三个指标之间具有内在联系。支出经济增长贡献率指标值高低取决于后两个指标值状况。近年来，我国最终消费支出的经济增长贡献率超过60%，主要因素之一是政府消费支出的最终消费支出占比不断抬升，达17%左右。支出功能分类结构则是反映财政总支出与社会发展之间关系的关键指标。比如，一般公共预算支出结构指标，其指标值是各功能类支出占一般公共预算支出总额的比重，如教育文化、体育与传媒、节能环保、卫生健康等支出占一般公共预算支出总额的比重。综合分析这些数值可以看出财政资金推动社会事业发展的着力点选择，并从数量角度对财政落实国家社会事业发展方针政策情况和效果作出科学判断。

        行业支出总额绩效评价主要反映各行业支出体现国家相关法规、政策和重大部署及其经济社会发展效应。现行支出功能分类基本上是按行业展开，其基本框架是先设置反映运行成本的管理事务款级支出科目，然后设置该行业所属子行业支出科目。比如教育支出为类级科目，该类支出下设普通教育、职业教育、成人教育等7个款级支出科目反映教育所属子行业支出情况。每个款级科目又下设若干项级科目反映该子行业所属细分行业的支出情况。比如普通教育下设学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等5个项级科目反映该子行业所属细分行业支出。这种科目设置框架能够清晰地显示财政支出的行业分布，据此选取逐层评价行业支出总额绩效的指标完全可行。

        依据上述支出功能分类科目设置，可设立行业投入强度、行业运转成本和行业投入产出率三类一级指标来实施行业支出总额绩效评价。投入强度指标可下设行业支出占总支出比重、支出增长率等二级指标。运行成本指标可下设行政运行支出、一般行政管理事务支出、机关服务支出及各自占行业支出总额比重等二级指标。行业投入产出率指标可下设行业支出总额产出率、人员成本产出率、行业支出就业带动率、行业支出投资带动率等二级指标。以教育支出为例，可设立教育支出占一般公共预算支出总额比重、教育支出增长率、教育支出占GDP比例等指标反映投入强度；设立行政运行、一般行政管理事务、机关服务等支出各自占教育支出比重反映运行成本状况；设立教育支出与毕业学生比例、教育支出与在校生比例、人员经费支出总额与在校生总数比例等指标反映投入产出率。

        需要指出的是，现行支出功能分类体系中的行业支出科目设置主要有三种情形：一是按行业层次设置科目。具体表现为类下设立款、项级支出直接反映该行业所属各子行业及其细分行业的支出。比如，教育支出为类级支出，反映教育行业财政投入情况，该类下设款级支出反映教育子行业支出，款下设项级支出反映子行业所属细分行业支出。二是按行业提供的公共产品的各个环节设立科目。比如，科技支出反映科技行业的财政投入情况，该类支出下设基础研究、应用研究核技术研究与开发三个款级科目。这三个科目对应的实际上是科技公共产品三个生产环节的投入。三是按行业公共产品类别设立科目。以节能环保支出为例，节能环保行业提供与节能环保相关的多种公共产品，该类支出下设的款、项两级科目对应的是这些公共产品的投入。比如，污染防治是节能环保行业中的一种公共产品，在节能环保类级支出中体现为一个款级科目，该款下设大气、水体、噪声等项级科目反映这些污染防治系列公共产品投入。这三种情形对行业支出总额绩效评价个性化指标选取具有直接性的决定作用。比如，科技支出中的运转成本要通过分别设立基础研究、应用研究、技术研究与开发三个环节的机构运行支出指标来反映。

        财政支出总额绩效评价的结果应用

        实现评价结果应用是财政支出总额绩效评价的落脚点，可以从三方面考虑：

        服务党和国家重大战略部署。当前我国已开启中国特色社会主义现代化建设新征程，既要深化改革，又要优化政策。这当中，积极的财政政策如何加力提效是必须破解的重要难题，其中极为关键的是以提效降低政策实施成本并扩展政策实施空间。要解决这一问题，首先必须摸清情况。财政支出总额绩效评价过程实质上就是摸清情况的过程。财政支出总额绩效评价结果可以告诉我们支出政策的实施状况如何，财政支出总量对经济和社会发展走势究竟产生了什么影响、作用多大，财政支出结构与经济社会发展之间存在什么对应关系。全面梳理和深入分析这些信息，有助于我们在全面认清形势和问题的基础上，秉持系统思维和底线思维，科学选择政策着力点、调整支出结构、动态把握支出力度。

        推动深化支出管理改革。当前财政收支矛盾非常尖锐，支出不断加力。同时，支出效率不尽如人意，重大财会违规行为时有发生。因此，必须推进支出管理改革，以制度变革放大政策效应、降低政策成本。财政支出总额绩效评价结果，既可显示政策实施情况，又可表明前期改革效果状况。全面深入分析这些信息，有助于我们科学认识财政支出管理的现状和改革难点，并基于此选择后续改革的突破点和着力点。其中尤为重要的是，要通过运转成本支出总额绩效评价，找出政府过紧日子的制度供给之策；通过支出总额投入产出率核算，找出进一步提高财政资金使用效率水平的制度变革切入点。

        回应社会关切。回应社会公众关切是提高政府公信力的关键所在。财政支出总额绩效评价显示的财政支出经济增长贡献率、就业增长贡献率、政府运行成本总额和基本民生领域支出增长率等信息恰恰是社会公众关切的重点。通过规范的渠道把这些信息向社会公布，就回应了社会关切，进而提高政府公信力。

（作者系中国财政科学研究院原副院长、研究员）

来源：中国财经报 2023年4月15日“绩效新时代”专刊