【智汇】财政支出政策绩效评价应体现成效导向
财政支出政策绩效评价应体现成效导向
自2018年10月《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，各地、各部门都在积极推进预算绩效改革，其中包括重要内容之一的财政支出政策绩效评价。从各地开展的政策评价实践看，关注的焦点主要是过程、规则和程序，而不是财政支出政策的实施结果，特别是政策成效的实现。这表明，多数评价人员对于财政支出政策绩效评价仍然存在模糊认识。
财政支出政策绩效评价的基本性质
财政支出政策绩效评价是一种典型的公共政策评价，评价对象是某种使用财政资金或者获得财政资金支持的公共政策，本质上是一种结果导向的评价，主要关注支出政策的实施结果，关注政策产出、成效和影响的实现。换言之，探究政策实施的结果正是政策评价的主要目标所在。
对政策的实施结果进行研究，需要对政策给社会所带来的实际变化加以测量和评价。其主要特点是，重视实证研究、重视对政策结果实现过程的监测、重视应用统计抽样技术收集证据，重视对收集资料进行分析和解释，以及重视建立可预测的因果关系模型等。在评价方法上，它表现为一系列实证分析技术的结合：观察法、问卷调查、实地访谈、焦点小组、专家评判、德尔菲法、统计抽样、成本—效益分析、（准）实验研究以及系统分析等。这告诉我们，政策绩效评价在性质上是一种特殊的实证研究，即主要通过实际受益者与目标受益者，实际受益程度与目标受益程度的对比来证明政策的价值。
财政支出政策绩效评价的基本类型
财政支出政策绩效评价也是一个绩效信息反馈系统，包括事后评价、事前评价和事中评价。
事前绩效评估一般在政策实施之前进行，侧重评价拟实施的政策、项目的可能后果（包括负面影响），并分析潜在的风险因素可能会对政策预期成果产生影响的程度。所以，财政支出政策事前评价实际上是一种“预测性”评价，主要关注是政策未来可能的结果。一般情况下，可以根据不同的假设设计多个备选方案，并进行情景分析来辅助确定具体的政策实施方案。必要时，应对拟实施的政策、项目进行多次事前评价，根据新的信息不断更新、调整相关的政策或环境参数，修订相应的政策目标，以提高预期目标的可实现程度。
事中评价，也称为过程评价，主要是为了改善财政支出政策绩效，通常是在政策实施阶段进行的评价活动，侧重评价财政支出政策的实施、执行情况以及存在的问题。事中评价主要检测事先假设的要素（如投入、活动、产出和成效等）之间的“运行逻辑”与实际情况是否一致。如不一致，还应分析成因，并提出问题解决方案和目标调整计划。该评价的主要作用是为政策的决策和管理提供及时的信息反馈。对于持续时间长的重大政策和项目来说，它有着其他评价不可替代的作用。
事后评价，也称为结果评价，一般在政策的实施完成之后进行，侧重评价财政支出政策的预期结果和影响是否已实现，并对实现情况和程度进行一定的归因分析，其主要目的在于总结经验或教训，为未来相关政策的实施建设提供经验和教训，辅助相关部门进行科学决策。事后评价关注的范围包括结果链中的投入到产出再到短期成效（有时甚至包括了影响）的全过程，主要评价政策预期结果的实现程度。如预期结果与实际不一致，应分析成因，为相关财政支出政策的实施提供参考。
基于因果分析的政策绩效评价：影响评价
区别于上述传统的政策绩效评价，影响评价的基本目标是对某项政策干预的净效果进行估计，也就是说，估计在没有其他过程和事件的影响下干预的纯粹效果。具体来说，它尝试找出政策已经发生的变化及其原因，也就是说，该评价将分析记录中的哪些影响是由于政策活动本身产生的，哪些影响是由于其他的因素产生的，目的是对记录中的变化进行归因。因此，与事前、事中和事后评价相比，影响评价更为注重结果，特别关注待评估政策为潜在受益群体所带来的变化（即政策所产生的影响），更为强调归因分析。为了识别待评估的财政支出政策与受益者群体某个福利指标之间的因果关系，影响评价往往需要构造与受益者群体（即实验组）在统计特征上非常类似，但没有受到项目干预的对照组，并通过实验组和对照组之间的对比，来识别并度量财政支出政策对实验组所产生的影响。
由于影响评价试图衡量财政支出政策对潜在受益群体的福利所带来的改变，即要在财政支出政策与受益人群福利之间进行因果推断，因此，严格的政策影响评价可以提供关于财政支出政策或项目实施结果的可靠信息。在国际上，随着以结果为导向管理方式的推进，越来越多的人主张加强论证政策取得的成效，从而导致了对于影响评价的更大需求。目前，国际上已有许多国家和机构致力于开展政策影响评价工作及相关研究。
财政支出政策评价结果的应用
无论是传统的财政支出政策评价，还是基于因果分析的政策影响评价，主要目的都在于结果应用。如果财政支出政策评价的结果没有付诸应用，可以说之前所进行的评价工作都失去了意义。财政支出政策评价不但提供了有关政策实施情况的重要反馈，还提供了有关政策成败的重要信息。这些信息不仅可以帮助决策者改进财政支出政策的决策和管理，还可以展示责任和提高支出政策的透明度。因此，财政支出政策绩效评价完成之后，必须将评价结果反馈给利益相关方，特别是政策的决策者和管理者，以便他们能充分有效地利用评价报告所提供的绩效信息。为此，政策评价者必须收集、管理和分析数据，而且保证这些数据属于“基于实证的事实”，而非简单的“评级和打分”。
基于评价结果应用的重要性，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，“各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。”建立财政支出政策评价结果与预算决策安排的挂钩机制，是财政支出政策绩效评价结果应用的一种方式，目的是使财政支出政策绩效评价结果成为预算决策的重要依据，以促进预算决策的科学化，提升财政资源的分配效率。这告诉我们，加强评价结果应用、辅助政府决策，不仅是财政支出政策评价的基本目的，也是其主要使命所在。
财政支出政策绩效评价面临的主要问题与挑战
在财政支出政策绩效评价实践中，要确定某一政策或项目是否做了其打算做的事，并不是一件简单的事情。很多因素构成了有效完成政策评价的障碍或问题，主要包括：政策目标的不确定性、确定因果关系的困难、政策影响的分散性、成本-效益评估的困难、评价数据和经费的缺乏、一些政府官员的抵制等。
尽管存在上述这些困难，随着现代技术与社会科学研究方法的不断发展，人们会找到越来越多的新方法加以克服。比如，现代大数据技术的应用和发展就为政策绩效评价的发展开辟了广阔前景。大数据标志着人类在寻求量化和认识世界的道路上前进了一大步。过去不可计量、存储、分析和共享的很多事物都被数据化了，这为破解前述财政支出政策绩效评价难题提供了一把新的钥匙。大数据技术对于以数据搜集与分析为主要特征的政策评价工作无疑会产生重大影响，给财政支出政策绩效评价的突破和发展带来新的机遇。
（作者单位：中央财经大学政府管理学院）
来源：中国财经报 2022年7月23日“绩效新时代”专刊